李傳印
   郭山澤/漫畫
  漢武帝建立了獨立的地方監察制度——刺史制度。刺史制度的淵源可追溯到秦代的御史監郡制。自惠帝以來的御史監郡制已經出現了監御史不奉法、多失職,不利於加強中央集權的情況,文帝不得不使丞相史出刺並督察監御史的行為。但是,丞相史出刺又帶來了監察權力不集中,監御史、丞相史職事重疊交叉、互相推諉的問題。漢武帝元封元年,“御史止不復監……及吏不奉法,乘公就私,凌暴百姓,行權相放,治不平正,處官不良,細民不通,下失其職”(《漢書·百官公卿表》)。
  關於刺史之職掌,《漢書·百官公卿表》“監御史”條下顏師古註引《漢官·典職儀》雲:“刺史班宣,周行郡國,省察治狀,黜陟能否,斷治冤獄,以六條問事,非條所問,即不省。”從“六條”內容看,刺史的監察對象第一條涉及地方豪強,其餘五條皆與“二千石”有關。這裡的“二千石”是指郡國守相,因而刺史的監察對象主要是郡國守相和地方豪強。這表明武帝初置十三部州刺史主要是為了加強對地方郡國守相的監察,防止守相專權坐大。
  這一制度一直為後人所贊譽,清顧炎武稱“刺史六條乃百代不易之良法”(顧炎武《日知錄》捲九《部刺史》)。隋朝的巡察六條制度,唐朝的十道巡按制度就是西漢刺史制度的進一步發展和完善。不過根據《漢書》記載,刺史職責還包括對諸侯王的監察。如《漢書·雋不疑傳》載雋不疑為青州刺史,收捕欲謀叛亂的齊孝王孫劉澤……
  漢武帝設立刺史,實現了監察權和行政權相分離,標志著漢代對官吏監察權的獨立,也基本上理順了中央和地方的關係。但是,隨著監察權與行政權的分離,掌握監察大權的監察官權力越來越大。監察制度設立的目的是監督百官,尤其是地方郡守的貪腐和不法行為,如何保證監察官吏自身廉潔,真正做到依法監察又是一個新的問題。秦漢時期在監察制度設計上,既讓監察權與行政權逐漸分離,擴大監察權的獨立性和自主性,強化對行政官吏的權力制約,又運用行政手段,制約監察權力的膨脹,以保證監察權力被制約在一定範圍以及監察官吏的清正廉潔,形成了一種雙向制衡機制。
  漢代在御史這一主要監察系統之外,又讓行政最高長官丞相擔一定監察職責,使兩府之間相互監督和制約。雖然朝中文武百官和地方郡守縣令都處於不同監察官吏的嚴密監督之下,但反過來,秦漢時期所有官吏也有權對監察機構和監察官吏進行舉奏彈劾。
  御史大夫張湯位高權重,其本身就是漢武帝的心腹和耳目,監察百官,但張湯本人也被丞相嚴青翟和長史朱買臣彈劾,被迫自殺(《漢書》捲五十九《張湯傳》)。漢元帝時,掌管監察大權的御史中丞陳咸因與罪人朱雲交往,被丞相舉奏(《漢書·朱雲傳》)。
  刺史以“六條”問事,監察地方郡守,權力很大。漢武帝為了防止刺史濫用職權干擾地方政務,規定刺史只能以“六條”監察。如果依法行事,則會受到褒獎。如朔方刺史翟方進“居官不煩苛,所察應條輒舉,甚有威名,再三奏事,遷為丞相司直”(《漢書》捲八十四《翟方進傳》)。如果刺史追求“六條”以外的監察權力,則不予許可,並要受罰。豫州刺史鮑宣“舉措煩苛,代二千石署吏聽訟,所察過詔條”(《漢書》捲七十二《鮑宣傳》),被丞相司直彈劾免職。鮑宣免職的根本原因就是越權。
  監察官職責雖然督察百官,但必須聽命於皇帝,實際上也與其他行政官吏一樣處於皇帝的監督之下。在監察系統內部,秦漢時期要求監察官吏之間相互監督,尤其是御史中丞負有對本系統屬吏督察之責。如嚴延年是侍御史,僅僅因為沒有阻止受到彈劾的大司農入宮,作為侍御史的嚴延年就受到御史中丞的斥責(《漢書·嚴延年傳》)。秦漢時期監察制度設計上的這種相互制約機制,既是保證行政官僚廉潔奉公、勤政廉政的需要,又有效防止了監察權力失控,避免監察權力濫用。
  (供稿:中國社會科學院“中國曆史上的腐敗與反腐敗”課題組,課題主持人:卜憲群)   (原標題:“百代良法”已是一個傳說)
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